充分发挥财政职能作用 推进国家公园高质量建设

财政部党组成员、副部长 朱忠明

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻落实习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务。建立国家公园体制是生态文明和美丽中国建设的重大制度创新。自2015年国家公园体制试点正式启动以来，财政部深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，积极构建以财政投入为主的多元化资金保障制度，为顺利完成国家公园体制试点、推进设立第一批国家公园提供了有力支撑。当前，我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设加快推进，为进一步发挥财政职能作用，近期，国务院办公厅转发财政部、国家林草局（国家公园局）《关于推进国家公园建设若干财政政策的意见》（以下简称《意见》），将支持国家公园建设纳入财政工作全局，推动构建以国家公园为主体的自然保护地体系决策部署落地见效。

心怀“国之大者”，从全局和战略高度认识财政支持国家公园建设的重大意义

国家公园代表我国自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域。推进国家公园高质量建设，对于维护国家生态安全，推进自然资源科学保护和合理利用，为人民提供优质生态产品具有极其重要的意义。

（一）支持国家公园建设是财政工作贯彻落实党中央重大决策部署的政治担当

建立国家公园体制，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，是以习近平同志为核心的党中央站在实现中华民族永续发展的战略高度作出的重大决策。从党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制，到2015年启动国家公园体制试点，再到2021年正式设立第一批国家公园，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动，多次赴国家公园实地考察，先后作出一系列重要讲话和指示批示，提出了坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念，为科学推进国家公园建设提供了根本遵循。财政作为国家治理的基础和重要支柱，要不断提高政治站位，强化责任担当，切实履行党中央赋予财政部门的职能职责，充分发挥财税政策保障作用，调动各方积极性，为高质量建设国家公园，推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设提供制度保障。

（二）支持国家公园建设是财政工作促进生态文明制度建设的有力抓手

当前，以国家公园为主体的自然保护地体系已成为生态建设的核心载体，在维护国家生态安全中居于首要地位。建立以国家公园为主体的自然保护地体系作为我国生态文明顶层设计和制度体系建设的重要内容，涉及健全自然资源资产产权制度、国土空间用途管制制度、自然资源有偿使用制度、生态保护补偿制度等多项制度创新。财政在加强生态文明建设中肩负重要使命，要坚持站在全局谋一域，把国家公园体系建设作为突破口，统筹推进山水林田湖草沙系统治理，积极探索“绿水青山就是金山银山”转化路径，上下联动，协同发力，以根本性、全局性、稳定性和长期性的制度体系，把生态文明建设重大部署和重要任务落到实处。

（三）支持国家公园建设是财政工作不断满足人民群众对优美生态环境需要的重要举措

习近平总书记强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，既要保护好自然生态系统，为人民群众提供高质量生态产品，也要保障好原住民生产生活，实现生态保护与民生改善相统一。公共财政取之于民、用之于民，要始终践行以人民为中心的发展思想，牢记党的宗旨、践行初心使命，突出财政的公共性和公平性，坚持在发展中保障和改善民生，推动环境质量持续改善，促进改革发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

践行习近平生态文明思想，精准把握财政支持国家公园建设的核心要义

习近平总书记强调，中国正在建设全世界最大的国家公园体系。中国第一批国家公园已经设立，以国家公园为主体的自然保护地体系建设站在新的起点，正开启新征程，这是一项长期而艰巨的任务，必须持之以恒、久久为功，稳妥有序推进。我们要以习近平生态文明思想为指引，提高战略思维能力，把系统观念贯穿工作全过程，重点把握好以下几个原则：

（一）坚持多措并举，加强政策协同

国家公园建设是系统工程，要牢固树立“一盘棋”的思想，立足国家公园的公益属性，充分发挥政府主导作用，建立国家公园财政保障“1+N”政策体系，“1”指《意见》，管统领、管长远；“N”指财务管理制度、绩效管理办法、资金管理办法等规章制度，管运行、管建设。坚持系统观念，从整体上谋划、从更高层次协调和督促落实，充分发挥资金、税收、政府采购等协同作用，提升财政政策效能。建立健全财政部和地方财政部门上下联动、财政部门和行业主管部门横向互动的工作协同推进机制，形成政策合力。

（二）明晰支出责任，统筹多元资金

国家公园在各地设立，涉及地方行政区划以及大量民生事务，要充分发挥财政资金“四两拨千斤”作用，以调动中央和地方两个积极性为主要目标，合理划分中央与地方财政事权和支出责任，推动构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制。同时，构建政府主导的多元化资金保障机制，加大投入力度，创新资金管理，在不损害生态系统前提下，积极引导当地群众、企业、社会组织和公众参与建设和管理，形成全社会共建共管共享新模式。

（三）实行“一类一策”，分类有序推进

国家公园是涵盖森林、草原、湿地等各类自然资源于一体的自然生态空间，每个国家公园都各具特色。推进国家公园高质量建设，既要尊重自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，确保重要自然生态系统、自然遗迹和生物多样性得到系统性保护，又要区分不同国家公园定位，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标，分类施策，有步骤、分阶段推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。

（四）注重预算绩效，强化监督管理

花钱要问效、无效必问责，是使用财政资金的基本要求。相关财政资金要优化支出结构，聚焦国家公园建设重点领域、关键环节，确保钱花在刀刃上。要将绩效理念和方法深度融入预算管理全过程，推进绩效结果与预算安排有机衔接，资金分配体现奖优罚劣，中央财政对绩效突出的国家公园在安排补助资金时予以奖励支持，对绩效欠佳的适当扣减补助资金，健全预算安排与绩效结果挂钩的激励约束机制。

贯彻新发展理念，切实做好财政支持国家公园建设的重点工作

面对新形势新任务新要求，财政部门要完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建投入保障到位、资金统筹到位、引导带动到位、绩效管理到位的财政保障制度，为加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系、保护生物多样性、保存自然遗产、维护国家生态安全、建设生态文明和美丽中国提供有力保障。

（一）坚持权责统一，严格落实中央与地方财政事权和支出责任划分要求

建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，对促进国家公园高质量发展，更好满足人民日益增长的美好生活需要具有重要作用。当前，国家公园中央和地方财政事权和支出责任已作划分，各级财政要按照相关规定合理安排预算，确保履职到位。对确认为中央财政事权的事项，中央财政要履行好支出责任；对确认为中央与地方共同财政事权的事项，中央与地方共同履行支出责任；对确认为地方财政事权的事项，地方财政要履行好支出责任，其中对与国家公园核心价值密切相关的事项，中央财政予以适当补助。各省级政府要结合本地实际，积极推动省以下财政事权和支出责任划分工作。

（二）坚持问题导向，加大财政资金投入和资金统筹力度

针对目前国家公园建设管理存在的问题和难点，建立以财政投入为主的多元化资金保障制度，加大对国家公园体系建设的投入力度。加强中央层面资金渠道整合，通过林业草原共同财政事权转移支付资金统一安排资金，统筹支持国家公园建设管理以及国家公园内森林、草原、湿地、沙化土地等生态保护修复。优先将经批准启动国家公园创建工作的国家公园候选区统筹纳入支持范围。有关地方按规定加大资金统筹使用力度。探索推动财政资金预算安排与自然资源资产情况相衔接。

（三）坚持民生为本，不断健全国家公园生态保护补偿制度

财政支持生态文明建设的落脚点在于瞄准满足人民群众对优美生态环境的需要，把良好的生态环境作为最普惠的民生福祉。针对国家公园内居民的生产生活，要坚持以人民为中心，不断健全生态保护补偿制度，结合中央财力状况，逐步加大重点生态功能区转移支付力度，建立健全森林、草原、湿地等领域生态保护补偿机制，鼓励受益地区与国家公园所在地区通过资金补偿等方式建立横向补偿关系，探索建立体现碳汇价值的生态保护补偿机制，切实实现生态保护与民生改善相统一。

（四）坚持改革创新，探索建立社会多元主体共同参与机制

创新财政资金管理机制，调动企业、社会组织和公众参与国家公园建设的积极性。鼓励在依法界定各类自然资源资产产权主体权利和义务的基础上，依托特许经营权等积极有序引入社会资本，构建高品质、多样化的生态产品体系和价值实现机制。鼓励金融和社会资本按市场化原则对国家公园建设管理项目提供融资支持。落实落细相关税收优惠和政府绿色采购等政策，对企业从事符合条件的环境保护项目所得，以及符合条件的污染防治第三方企业，可按规定享受企业所得税优惠；对符合条件的企业或个人捐赠，可按规定享受相应税收优惠，鼓励社会捐助支持国家公园建设；对符合政府绿色采购政策要求的产品，加大政府采购力度。

（五）坚持跟踪问效，提升资源配置效率和资金使用效益

在当前财政收支形势依然严峻、资金投入和实际需求矛盾凸显的情况下，财政部门要进一步完善绩效管理的责任约束机制，推动绩效理念和方法深度融入国家公园等自然保护地体系建设财政资金管理全过程，区分不同国家公园定位，科学合理设置绩效目标，提高绩效评价质量。注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，提高财政资源配置效率和使用效益。推动国家公园依托设立方案和总体规划，明确建设内容和实施进度，深化前期工作，加强项目储备，鼓励实施项目库管理，确保预算执行效率和自然保护地建设成效。财政部各地监管局加强就地监管。

原载于2022年10月12日《经济日报》