稳步推进中央预算管理一体化建设

财政部国库司司长 王小龙

根据国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）有关要求及有关工作部署，中央部门于2022年底前全面实施预算管理一体化，财政部按照积极稳妥的原则，在1月1日成功试点预算执行的基础上，分三批扩围上线。其中，第一批108个部门已按计划于8月1日扩围上线，并陆续成功开展了国库集中支付、工资发放、公务卡报销、委托收款、税费缴纳、支付更正以及批量支付等业务。各相关部门要充分认识实施预算管理一体化的重要意义，同心协力，确保中央预算管理一体化工作持续顺利推进。

充分认识预算管理一体化的重要意义

（一）预算管理一体化是深化预算管理制度改革的必然要求。预算管理制度是中国特色社会主义市场经济体制的重要基础，对于推进国家治理、完善社会经济制度起着十分重要的作用。自2000年实施部门预算改革以来，财政部一直致力于推进预算管理制度的规范化、科学化和法治化，不断深化部门预算、国库集中收付、资产管理、债务管理等各项改革。经过二十多年努力，各项改革逐步成型，目前已经具备条件，可以通过系统集成的方式对以往的改革做一个总结，迈上一个新的台阶，这也是顺应改革不断向前发展的必然结果。党的十九大提出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，精准概括了预算管理制度改革的目标和核心内容。同时，还提出要全面实施绩效管理。经过多年的改革实践，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，在全国上下已经形成共识，深入人心。2021年，国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确提出地方预算管理一体化2022年底全面运行，中央部门同步推进。此次一体化改革，财政部谋定而后动，确定了系统的蓝图和明确的目标，制定了改革规范和技术标准，确保改革按照“全面规划、系统推进”的实施思路有序开展。财政部先后制定发布了《预算管理一体化规范》（以下简称《规范》）和《预算管理一体化系统技术标准》（以下简称《标准》），标志着近几年预算管理制度改革的成熟。此次一体化改革，完全对标对表党的十九大明确的预算管理制度改革理念。无论是中央还是地方部门，对改革的评价都是正面积极的。与历次改革相比，本次改革的共识基础是前所未有的，这也是财政部有信心推进改革的十分重要的社会基础。

（二）预算管理一体化是提高部门预算管理水平的有效途径。2000年的部门预算改革实现了“一个部门一本预算”，但在数字化管理方面还存在较大的差距。各部门和所属预算单位财务管理软件繁多，财务管理效率不尽如人意，缺乏数据收集的统一有效工具。预算管理一体化改革后，部门所有的资源和数据都在一体化系统管理，部门财务人员能够通过一体化系统，全面掌握本部门所属单位的所有资源数据，包括财政拨款和自有资金，从而实现对单位所有资金的监控和统筹使用管理。同时，所有预算按项目进行管理，并且预算项目实行全生命周期管理，年度预算将更加精准均衡。此外，通过一体化系统，可以集中整理、分析所有项目的数据，并根据预算执行情况总结制定标准，进而推动预算支出标准体系建设。

（三）预算管理一体化是建立现代财政国库管理制度的必由之路。通过把制度规则嵌入信息系统，对预算执行流程进行重构与再造，一体化将为建立“资金运行高效、控制体系完整、财务报告全面、单位权责清晰、绩效导向显著”的现代财政国库管理制度奠定坚实的基础。一是强化预算硬约束，由预算指标直接控制资金支付，防止无预算或超预算支出。同时，简化用款计划的预算控制功能，取消代理银行对授权支付额度的控制，充分发挥用款计划控制现金流的作用。二是优化资金支付流程，取消财政部各地监管局资金支付审核环节，实行资金支付全流程电子化管理，建立资金支付集中校验机制，通过预设规则自动校验，减少人工审核，提高支付效率。同时，对资金支付信息建立预警机制和追溯机制，加强事中事后动态监控。三是建立采购合同备案制度，对资金支付进行辅助控制，根据采购合同校验资金支付，实现支付与采购的有效衔接，推动严格落实政府采购政策。四是建立完整的信息记录和报告体系，自动生成财务报表，为预算执行管理、绩效评价、财政监督提供及时高效的数据服务。

预算管理一体化改革后，各地区各部门的预算编制和执行实现“书同文，车同轨”，所有的基础数据都是按照同样的标准生产和记录，有利于数据的公开和共享，有利于改革的推进和国家各项管理的进一步规范。财政的每一分钱从源头到末端都将处在全生命周期的信息记录和动态监控之中，为人民的钱袋子装上“透视镜”和“保险绳”。

预算管理一体化建设进展顺利，中央部门全面推广实施已具备坚实基础

（一）地方预算管理一体化全面实施、成效显著。本着慎重的原则，预算管理一体化改革先从地方开始实施。地方财政从2019年开始酝酿启动，到现在已历时三年多。各地对标《规范》和《标准》，克服时间紧、任务重和疫情影响等实际困难，积极推进各项工作，总的来说进展非常顺利，成效非常显著。截至目前，不管是在基础较为薄弱的西藏、青海等省份，还是在体量较大、业务复杂的广东、江苏等省份，36个省（自治区、直辖市、计划单列市）和新疆生产建设兵团，3283个县级及以上财政部门、60多万个预算单位通过一体化系统开展了预算编制、执行、核算等业务，基本实现省、市、县全覆盖。地方各级财政部门和预算单位在一个规范指引下、一个数据标准下编制预算、执行预算，各地预算数据都是相通的，真正实现全国预算“一盘棋”。同时，各地一体化系统与全国预算管理数据汇总系统衔接贯通，按“T+1”模式向财政部上传数据，形成全国财政大数据池。财政部可以在此基础上进行数据挖掘，助力提升财政预算管理水平。

（二）中央预算管理一体化试点成功并取得宝贵经验。财政部2021年正式启动了中央预算管理一体化建设工作，抽调业务骨干组建工作专班集中办公，引入地方较为成熟的预算管理一体化系统进行适配改造，对照《规范》和《标准》，结合中央预算管理的要求，编写各项业务需求方案和操作规程。

按照“不立不破、先立后破”的原则，选择财政部、住建部、税务总局、中国气象局、国家知识产权局、中国地震局、共青团中央、中国作协8个部门开展2022年预算编制和执行试点工作。已成功上线运行基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算执行、会计核算、资产管理等功能模块。通过试点部门扎实工作，实现了五个方面的突破。一是实现项目库、指标核算、部门综合预算管理等领域深度融合，引导部门在预算管理各方面更规范、更高效。二是实现基础信息收集、部门预算编制、部门预算执行和会计核算等主体业务全部纳入系统，让各部门对业务要求和系统规则看得清楚、用得明白。三是实现预算管理各环节业务数据标准统一，让各部门对各项财政业务数据看得准、用得对。四是实现财政部与中央部门、预算单位联网在线操作、单机操作协同办理，让各部门都能看得见、用得上。五是实现在财政部云平台部署和全信创环境运行，把账本牢牢掌握在自己手里，让各部门看得安全、用得放心。通过大批量实际业务的应用，一体化系统功能得到有效验证，性能不断提升、界面持续优化，目前已经具备了进一步推广实施的条件。

通过成功试点，也取得了许多宝贵的经验，总结起来主要有三点：一是领导高位推动。部门主要领导高度重视，统筹推动一体化与本部门业务工作，是试点成功的最重要经验。例如中国地震局成立了一体化建设领导小组，局长亲自挂帅，审核地震局内部一体化改革方案，亲自督导培训，听取进展情况汇报，部署指导和推动工作。二是加强内部培训。试点初期，财政部的一体化工作专班全力以赴对试点部门进行辅导，支持部门内部开展培训。经过实践检验，培训是决定性因素。对所属单位培训做得好、做得彻底的部门，试点推进就顺利，取得的成果就多；培训不到位，试点过程就磕磕绊绊，容易产生分歧。三是加强沟通协调。单位内部有很多业务条线，财务部门只是其中的支持部门。落实一体化改革的任务，需要去跟各业务部门协调，协调工作做得好，改革阻力就小，工作推进就顺利。此次一体化改革，除了应用新的系统外，预算管理理念、系统集成性和各系统之间的衔接，包括对制度规范的重新梳理，都有许多新的变化和进步。因此，做好宣传、各部门间取得共识尤为重要。

（三）财政部全力做好中央一体化推广实施工作。财政部对此次改革高度重视，部长多次主持召开会议研究，分管副部长每周召开协调会，各司局分工负责、合力推进。预算司牵头组织应用一体化系统编制预算，国库司牵头组织预算执行，资产管理司牵头组织资产管理，信息网络中心牵头组织一体化系统技术支撑，各部门司具体负责对口部门的推广指导工作。同时，设立了12357热线电话，统一解答各单位提出的问题，并由预算司、国库司、资产管理司、各部门司、技术人员组成支持团队，解决系统运行中遇到的问题。

按照财政部党组的统一部署，国库司把一体化预算执行扩围作为当前工作的重中之重来抓，对相关工作作了周密的布置。一是成立一体化工作小组。由国库司司长担任组长，各分管司领导担任副组长，定期召开协调会，统筹推进中央一体化预算执行扩围工作。二是总结试点经验并优化系统功能。为了让新系统好用、稳定，国库司不断主动挑刺，在有限的时间里做了最大的努力，密切跟踪关注试点工作进展，赴试点单位实地调研，广泛听取试点单位的意见建议。针对一些常见疑问，随时编制问答手册，不断上传至一体化系统，供各部门随时查阅。三是详细制定预算执行年中上线切换方案。本着慎重的原则，中央部门今年分三批扩围上线开展预算执行工作，用时间来换取克服困难的空间。年中切换方案总体上兼顾预算管理一体化有关要求和现有管理方式，按照简单、便捷、安全的原则进行设计。切换期间数据迁移等绝大部分工作将由财政部承担，尽可能减少部门和单位的工作量。四是做好外部单位的工作协调。中央预算管理一体化不仅是财政部和中央部门的工作，还涉及人民银行和代理银行等诸多方面。国库司做了很多协调工作，目的就是给各部门创造尽可能好的、顺畅的外部环境。各代理银行在时间紧、任务重的情况下，加强组织领导、倒排工期，全力做好银行端的系统开发、联调测试和上线运行工作，确保一体化如期启动、平稳运行。

全力确保第一批扩围上线后平稳运行

（一）把扩围上线后的平稳运行作为现阶段重要工作任务来抓。预算执行业务频次高、时效性强、涉及面广，各部门要切实加强组织领导，注重内外衔接与协调，确保本部门预算执行业务按期上线后持续平稳运行。一是完善并坚持运作内部工作协调机制。在现有已成立一体化实施工作专班、建立单位内部工作协调机制的基础上，根据上线后运行情况及时调整完善，并持续统筹协调财务、业务、人事、信息技术等部门，形成工作合力。二是对照上线任务清单，查缺补漏。扩围上线后，对于前期开展的各岗位人员及权限设置、基础信息填报等工作，再次对照任务清单，及时予以完善，确保后续预算执行运行更加顺畅。三是加强沟通协调。扩围上线后，及时反馈预算执行中遇到的问题，不等不靠，主动加强协调配合，确保相关工作顺利推进。

（二）开展系统内预算执行培训“回头看”。回顾历次财政改革，培训工作做得扎实，改革就进展顺利，所以培训工作极为关键。我们此前举办了预算管理一体化预算执行专题培训班，取得了很好的效果。但目前仍有不少单位因为操作不熟练、流程不了解等问题导致预算执行工作不顺畅，各部门要结合扩围上线后实际操作过程中遇到的问题，精心布置本系统内部培训工作，做到预算单位全覆盖、业务内容无死角，确保财务人员熟练掌握一体化系统预算执行功能。