目前正值“十四五”规划的酝酿期。当前国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增强。中央提出，必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。其中，“更为安全”是新增加的、与其他重大理念相并列的选项，引人瞩目、意味深长。

在此背景下，中央进一步提出加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策，是事关全局的系统性深层次变革，也是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择，将构成我国“十四五”时期的发展主线。

如何认识双循环的新发展格局并在这一格局下进一步推进财政改革，记者就此采访了中国财政科学研究院院长刘尚希。

防范化解公共风险是

构建人类秩序的基本途径

记者：近年来，您一直在强调增强风险社会、公共风险的理念，呼吁加强风险管理，并在习近平总书记8月24日主持召开的经济社会领域专家座谈会上就此提出了意见建议，请就此具体阐述一下您的主要观点。

刘尚希：现在人类社会进入了风险社会，存在高度的不确定性。国家间力量对比的变化，导致现有的全球治理规则，如贸易规则、投资规则，都变得不太适应这种变化。由于全球经济发展的重心在调整变化，原有的全球分工协作格局会被打破，全球供应链在承受风险，产业链也在重新布局调整，经济、贸易、投资、产业链、供应链等问题就接踵而至了，这会接连影响国内的就业、居民收入、经济循环、社会发展等方面。特别是今年以来，新冠肺炎疫情在全球快速蔓延，百年未有之大变局加速变化。在这种情况下，就会产生各种各样的超级不确定性，并由此带来各种各样的断崖式风险。中国作为一个发展中的大国，防范公共风险就要从全球着眼。

习近平总书记也特别强调风险，近年来在多个场合强调安全发展，即要在防范风险的前提下去发展。

市场风险或者个体风险，市场上都有不少研究和关注，相对而言，公共风险的研究则明显不足，导致一些公共风险往往形成公共危机后才被觉察和关注。如2008年产生的国际金融危机，就是一种全球性的公共风险，但由于没有提前预测到并采取相应的措施，所以就演变成了一场全球危机。

我们只有强化风险意识，增强识别和化解风险的能力，如果做到事前预防，很多风险就消散了，那么经济社会发展和治理的确定性就增强了。从这个意义上讲，防范化解公共风险，实际上是构建人类秩序的一个基本途径。

内循环外循环是

目的和手段的关系

记者：您认为要形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，从大的方面看，包括改革开放等经济社会发展的整体战略思路，应该如何进行完善调整？

刘尚希：首先明确一点，我们只要有对外开放，经济就是双循环。现在我们提出以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，从理论上进一步描绘了双循环前进的方向，即双循环的主次以及谁为谁服务的问题。

上世纪开始改革开放后，我们形成了外循环为主的双循环格局。在当时的条件下，能够充分发挥我们的资源禀赋，积极对外开放参与全球化进程，形成外循环为主的发展格局，这在当时是一个正确的选择。但是近年来，我国进入了新的发展阶段，发展的条件变了，全球的资源配置格局、产业布局及供应链产业链发生了大调整大变化，特别是地缘政治格局发生了巨变，在这种情况下再固守以国际大循环为主的双循环，会使发展变得越来越脆弱，风险也越来越大，因此有必要进行调整。

双循环的新发展格局，以内循环为主体，但不是说外循环不重要，而是要让外循环服务于内循环，通过内循环的强大，更好地提高外循环的质量，如改善贸易条件，提高贸易质量，掌握更大的话语权。在过去那种条件下，把外循环不由自主地变成了目标，如把追求出口规模、顺差、创外作为努力的目标。虽然从国民经济核算的原理来看，也能带动经济增长，但这种增长不一定是有实惠的增长，我们由此付出了巨额的资源、成本和环境代价。

自身发展能力很多体现在内循环当中。内需分为投资需求和消费需求，国内投资需求旺盛，说明发展的能力在强化；国内消费需求旺盛，说明人民生活在不断改善。我国消费率即消费支出占GDP的比例，近几年来一直在50%左右徘徊，不仅低于发达国家，甚至低于一些发展中国家。发展的目的是为了提高人民生活水平，消费率长期上不去，内循环不畅，从国民得到实惠这个角度来看，与快速增长是不匹配的。

所以，现在有必要转向以国内大循环为主体的新发展格局，把提高人民生活水平作为目的，把参与全球资源配置和分工合作的外循环作为手段。这对构建我国发展的确定性，防范化解风险实现安全发展，是很重要的战略选择。如果没有这种转变，发展的韧性和回旋余地可能也会变小。

因此，把内循环和外循环对立起来是错误的，将“以内循环为主体”理解为闭关锁国更是错上加错。

理顺体制机制

畅通国内循环

记者：财政是国家治理的基础和重要支柱，财政政策是国家宏观调控的主要手段之一，您认为，在构建双循环的新发展格局中，财政应该如何发力？

刘尚希：以国内大循环为主的双循环相互促进的格局，意味着我们整个发展的全面转型，这涉及到体制机制的调整改革，以此形成良性循环。尤其是今年以来，在疫情冲击下，人员交往受限，物流不畅，内循环存在很多障碍，其中都需要财税发挥积极作用。在构建双循环的新发展格局中，财政主要应关注以下方面：

理顺科技与经济的关系，促使两者之间形成一种良性循环。尽管这些年我们的科技投入不断增加，研发费用在全球名列前茅，但是自主创新能力还有待增强。因此，如何加快科技体制改革，财政如何完善科技投入的方式和更有效发挥作用等，都需要我们去关注。

理顺教育和社会需求之间的关系。我们的教育规模越来越大，但教育培养的人才跟社会需要的匹配度不够。财政应通过完善教育投入方式，促进教育转型；通过相关政策举措进一步提高社会办学的积极性，使之与政府办学积极性更好结合起来，让市场、社会、政府的力量形成合力，使教育更符合新发展阶段的需求。有人说科技是“明天的竞争力”，教育是“后天的竞争力”。我们在进行科技体制改革增加“明天的竞争力”的同时，也要努力增加“后天的竞争力”。

除了科技、教育领域，医疗卫生、社保等也涉及到公共服务，而公共服务从经济学来看又是公共消费，公共消费构成短期需求；公共消费促进人力资本的平等积累，提升创业就业的质量，这又构成长期供给的动力。这些方面改善加强了，就可以实现以供给创造需求、需求拉动供给的相互促进、不断提升的局面，有助于实现国内大循环。

进一步理顺中央与地方的财政关系

记者：近年来，特别是今年以来，我国财政收支矛盾不断加大，财政困难加剧，但财政面临的任务却有增无减，加快推进财政改革和加强财政管理的紧迫性更加突出，中央也提出要建立现代财税制度。对“十四五”期间的财政改革和财政管理，您有何主要设想和建议？

刘尚希：“十四五”时期，是我国发展面临的一个高度不确定性、全球风险高发的一个时期，财政如何加快自身改革，更好地发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱作用，简要谈三点看法。

一是进一步完善税制。从大的方面来讲，要适应经济发展数字化的新趋势、新要求，改变在工业化基础上形成的税制，使之形成适应数字化为基础的新税制。税收征管也要适应数字化的趋势，增强和改善征管能力，同时在全球化背景下，更好地去维护国家的税收主权利益。

二是预算改革。这涉及到配置效率和使用效率两方面。如果说市场应当在市场资源配置中发挥决定性作用，那么预算应当在公共资源配置中发挥决定性作用。

要增强预算配置能力，提高宏观配置效率。现在讲绩效，更多是在微观层面的项目上去讲绩效，但如果宏观配置效率低，微观绩效即使再高，整体绩效也不会高。

三是发挥好中央和地方两个积极性，进一步理顺中央与地方的财政关系。要在地方政府能力的限度之内讲事权与财力相匹配、财政事权与支出责任相匹配。过去我们强调了事权、财权和财力，但可能忽略了地方政府能力这个重大问题。实际上，各级地方政府的能力是有差异、有限度的，如果超出地方政府的能力，大量的资源就会浪费，或者想办的事办不好，甚至会出现一些事与愿违的情形，产生重大风险。在当前整个经济社会发展转型过程中，这是值得关注的一个重大问题。