财源建设是一项长期性、基础性的工作，也是财政工作最核心的内容。财源建设工作的成效，直接关系到一个地区经济社会发展的财力支撑程度、公共服务和民生事业的保障水平。随着经济社会的快速发展，群众对公共服务和社会保障水平有更高的期盼与要求，城镇建设对财政资金有更大的渴求，县域经济的发展需要更加充足的财政资金保障，财政压力与日俱增。做好财源建设工作、增加财政收入，既是财政工作的重点，也是县域经济社会发展的迫切需要。近期，祁阳县财政局就全县财源建设情况进行了专题调研，了解财源建设的新情况，分析财源建设的新问题，讨论思考解决问题的新方法。 

一、摸清家底，认清形势 

祁阳县历年来高度重视财源建设，持续加大财源投入力度，不断夯实财源基础，全县财政收入稳步增加，为经济社会健康可持续发展提供了有力支撑。从近三年情况来看，财源建设总体形势较好，主要有以下特点： 

（一）财政收入增长较快。2016年-2018年，全县财政收入分别实现15.1亿元、18.14亿元、20.87亿元，同比分别增长17.04%、20.1%、15.06%，年均增长17.4%。三年来，县财政收入增速始终领跑省、市平均增速，其中2018年增速分别比省、市高9个百分点、6.7个百分点。2018年我县成为全市首个财政收入突破20亿元的县区。 

（二）收入质量不断提高。2016-2018年全县税收收入在减税降费的宏观形势下实现逆势上扬，分别完成11.99亿元、15.25亿元、17.98亿元，同比分别增长25.51%、27.23%、18.6%，年均增长率为23.78%。近三年税收收入占财政收入的比重分别为79.4%、84.1%、84.7%，占比逐年提升，三年共提升5.3个百分点，收入质量进一步提高。 

（三）税源培育逐显成效。2016-2018年重点税源企业分别完成税收7.85亿元、8.72亿元、10.42亿元，增长27.1%、11%、19.4%，年均增长19.17%。三年来，年纳税1000万元以上的企业由16个增加到21个；年纳税5000万元以上的企业由4个增加到5个；年纳税1亿元以上的企业产生1户（海螺水泥），实现零的突破。 

（四）清查力度持续加大。征收部门不断加强收入征管力度，通过综合治税、非税收入稽查，对商品混凝土、建筑企业、交通运输、房地产、营利性医院等多个税负偏低行业开展大规模的税收清查，同时强化小区整治和土地出让金追缴，落实了多项挖潜增收措施，为应收尽收打下了良好的基础。 

（五）财政管理趋于规范。在省、市的统一设计、统一指导下，财政领域开展了多项改革，制度更加规范、管理更加高效。开展了国库集中支付改革，提高了资金使用的安全性和有效性；在全省率先出台《部门预算零结转管理办法》，并先后出台了专项扶贫资金、投资评审、政府采购、村级财务、培训费、会议费等10项管理办法，进一步规范了财政资金使用行为；改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制，资金的使用导向更强、透明度更高。 

（六）风险防范积极有为。全面摸清政府性债务底数，甄别认定隐性债务总量。按照“停、缓、调、撤”原则分类处置各类项目，减少项目投资，调减财政支出责任。政府存量债务置换工作全面完成，每年节约利息支出1.7亿元以上。根据省财政厅债务风险评估办法测算，我县属于债务风险提示地区，在全省处于中下游水平，风险总体可控。 

二、理性分析，正视短板 

当前全县财源建设形势虽然总体良好，但也存在不少短板和问题。 

（一）从宏观形势来看，财源建设有“三大压力”。一是政策性减收压力大。税收收入方面，近年来全面落实了增值税税率下调、小规模纳税人起征点提高、小微企业所得税优惠覆盖范围扩大、个税起征点提高等优惠政策，2018年全县共为各类市场主体减税4.6亿元；今年前三季度为全县近3万户市场主体减税近5亿元，财政直接减收近2亿元。非税收入方面，国家持续加大了清费降费力度，近年来共取消行政事业性项目347个，降低征收标准项目75个，非税收入大大减少；今年法院、检察院体制上划，预计还将减收2000万元。二是化债压力大。全县上下虽然加大了偿债资金的筹集力度，但筹集进度偏慢，化债资金总体较为紧张。计划处置的资产也没有及时处置，尤其是平台公司的市场化转型，目前还存在政企分离难、造血功能差、矛盾问题多等问题，进度偏慢。三是财力保障压力大。稳增长、惠民生、促改革等各项工作都需要大量的财力保障，但全县财政资金主要是“保工资”，对于重点项目经费、奖金、单位运转经费等，难以确保。 

（二）对标经济强县，财源建设有“三大差距”。一是财源结构有差距。税收收入中，全县重点税源企业的占比从2016年的65.4%下降到2018年的57.9%，呈下降趋势；工业企业在重点财源中占比小，2018年全县规模工业企业实缴税金分别为5.21亿元，只占重点税源企业的50%，重点税源对房地产企业项目和金融机构的依赖程度大。税收占GDP比重过低，2018年我县税收占GDP的比重为5.84％，比全国、全省的比重分别低11.48、4.98个百分点，县域经济的发展效益偏低。二是财政收支矛盾突出，自给能力有差距。近年来，受民生保障扩面提标、创卫创绿、小城镇“10+X”建设等因素影响，刚性支出大幅度增加，收支矛盾更加突出。2018年全县财政总收入20.87亿元，总支出52.87亿元，财政自给水平（总收入与总支出的比值）仅为39.5%，在全省20强中有12个县（市）的自给水平高于祁阳。三是支撑发展的能力有差距。财政对重点项目的支撑明显不足，财政资金“四两拨千斤”的作用没有很好发挥。比如，较多的干线公路建设项目没有落实相应的配套资金；祁阳一中扩建、王府坪市场及周边棚改、望浯园市场及周边棚改等项目的征拆和建设资金还没有完全落实，影响了工程的总体进度，使重点项目不能发挥预期的经济和社会效益。 

（三）从自身工作来看，财源建设存在“三个问题”。一是财源培育不足。工业方面，近年来引进的项目建设进度较慢，投产达效的较少；今年通过“百企入园”引入的70家企业，大部分规模较小，而且目前基本上都处于投入期，短期内难以形成收入增长点。商贸方面，入统的企业少，缴纳的税金少，新天地营业时间短，暂时无法形成财收效益。重点项目方面，近年来的重点项目建设，因资金、征地拆迁等问题，每年都有不少项目进展缓慢，甚至有未开工和“零税收”项目存在。二是征管力度仍需加强。各类清查工作虽然在稳步推进，但从目前的情况来看，交通运输、房屋租赁、民办医院和学校等行业税收与规模明显不匹配，存在较为严重的税收流失情况。股金分红、小房地产交易等应税行为，隐秘性强，征管难度大，没有取得实际性突破。随着房地产市场的不景气，土地出让金的收入组织难度加大。此外，部分县内施工的县外建筑企业没有按要求在祁阳设立分支机构，造成税收流失。三是资金使用的效率不高。一方面，可用财力不足，大部分单位、镇办经费运转困难。另一方面，每年都有大量的财政资金趴在账上“睡觉”。通过存量资金专项清理，2016年收回年度结转资金9100万元，2018年清理收回财政存量资金1.91亿元。使用财政资金的项目，工程概算普遍偏高，2018年全县完成评审项目2109个，评审额44.31亿元，审减项目预结算资金11.38亿元，审减率达到25.68%。 

三、突出重点，强化举措 

针对财源建设中存在的问题，结合新形势下的工作目标，未来财源建设要紧抓开源、节流和使用效率三个关键环节，全力增加收入、提高质量、防范风险，为经济社会发展夯实财力支撑。 

（一）在开源上多管齐下。一是扶持主导产业，培育支柱财源。工业方面，要加快工业产业链建设，拓展延伸现代纺织产业城、科创产业园、电子信息产业园等产业链条，发展壮大凯盛鞋业、海螺水泥、东骏纺织、科力尔电机、传佳音电子等龙头企业。服务业方面，重点以商贸流通、餐饮服务、房地产等为重点，加快发展第三产业。农业方面，要以农业产业化、农产品加工等为重点，提升农业的产业化程度。同时，要大力营造良好营商环境，通过深化“最多跑一次”和“一件事一次办”改革，营造良好政务环境；严厉打击各类扰乱市场经济秩序、阻碍企业生产、破坏经济发展的违法违规行为，营造和谐稳定的社会环境。大力实施工业企业服务年活动，帮助企业解决各类要素保障、办证等问题，推动企业发展。切实发挥财政资金和金融对财源建设的支撑作用，通过提高中小企业担保中心资本金、设立产业发展基金、提高中小企业发展专项资金、推进银企合作、组建供应链金融公司等措施，加大对产业和企业发展的支持力度。鼓励各金融机构支持财源建设，对支持财源建设作出突出贡献的金融机构及负责人，给予相应奖励。二是狠抓招商引资，培育新兴财源。紧盯现已具备基础的建材水泥、轻纺制鞋、电子信息、生物医药等产业，进一步强链、补链、延链。继续抓好承接对接，推进“百企入园”工程，对照全年引进100家企业的工作目标，主动对接珠三角、长三角，承接产业转移。对在手在谈项目，加紧洽谈、明确政策，争取早日签订投资协议，确保项目落地经开区。对已签约引进的企业，加快厂房供应和土地供应，推动相关企业早日进场装修、早日竣工投产。三是加快项目建设，培育活力财源。对全县106个重点项目，倒排工期、挂图作战、按期推进，督促未开工项目加快动工建设，加大新上项目的入统力度，力促大联纺织、永宏纺织、郎盛科技等项目年内全面投产，重点项目实现税金1亿元以上。认真研究政策，结合祁阳实际，谋划和储备好明年及“十四五”规划期间重点项目。紧紧围绕交通基础设施、能源、教卫文科等民生事业、城镇基础设施、农林水利畜、养老、民政等领域，储备一批、争取一批、开工一批重点项目，支撑财源建设。四是强化收入征管，培育阳光财源。坚持“抓大不放小”的原则，全面搜集各行业经济数据，加强对重点税源、重点企业的监控和分析对比，督促对营利性组织依法纳税、非营利性组织严格落实税收政策，加大对隐蔽交易和交易的隐蔽环节管控力度，实行“阳光”征税，掌握收入主动权。重点是加大小区集中整治追缴力度，深入推进非法买卖集体土地专项整治，全面农商银行贷款清欠和税收清查的征管任务。加快户外广告特许经营权挂牌出让，鼓励天宇建筑、旅行社等企业设立总分支机构，加大与省市税务部门汇报对接力度，增加电力、石油等行业税收分配额度，严防税源流失。五是强化跑项争资，争取上级财源。进一步强化力量深入研究财税政策和产业政策，建立健全项目库，联合各部门做优数据，突出竞争性项目、投资性项目、政策性项目和专项债券、其他债券的争取。六是强化资产处置，培育资源财源。对全县资产资源进行全面清理，建立台账，优化资产资源配置，提高资产资源使用效益。做好土地收储，择优选取地块逐月、逐季度有序挂牌出让，确保全年土地出让收入均衡入库。加快耕地开发项目建设，推进城乡建设用地增减挂钩，实现耕地指标交易收入取得重大突破。

（二）在节流上把好关口。坚持“节支也是开源”的理念，合理压缩支出。一是精准编制预算。按照“两上两下”的预算编制流程，区别基本支出、项目支出的预算内容要求，健全完善预算编制、预算执行、预算绩效管理的内部控制制度体系，为压减一般性支出提供制度保障。同时精准预算金额，对财政负担的个人福利支出，如工资、医疗保险等支出项目，据实测算足额保障；对保障基本运转的办公费、差旅费等支出项目，合理测算确保运转需要；对社会关注的“三公”经费及会议费、培训费等，精打细算。二是科学安排拨付。以“三保”为底线，有保有压安排资金拨付，优先安排“三保”支出，优先安排当年支出，严控往来资金拨付。科学调度财政资金，大力清收各项借款，确保库款余额保持在合理区间。三是严格支出管理。刚化预算约束，坚持“有预算不超支、无预算不列支”，进一步严肃财经纪律，牢固树立“过紧日子”思想，严控“三公经费”支出等一般性预算支出，避免出现违规开支和无效支出，确保一般性支出只减不增，其中今年内压减一般性支出10%以上，全力节支保平衡。四是加强项目管理。紧紧围绕县委、县政府中心工作，加大专项资金清理、整合、归并力度，并要求各部门加强项目调研、论证、规划、立项、绩效指标设定等前期工作，增强预算编制的前瞻性和可执行性，按照部门工作重点有保有压，减少对绩效不高项目的预算安排。 

（三）在使用上注重效率。财政资金的使用涉及面广，政策性强，社会关注度高，做好财源建设不仅要生财有道，更要管财有方，务必要高度重视财政资金的规范运行和日常监管。一要切实化解债务风险。加快政府存量债务置换，健全政府性债务风险预警、化解和应急处置机制，坚决制止违法违规举债融资行为。加快推进平台公司市场化转型，尽快完成清理整合手续，在完成年度隐性债务化解目标任务的同时，促进国有资产的有效利用。二要切实加强预算执行。进一步加强预算执行管理，切实加快预算支出进度和加大盘活存量资金力度，实行预算单位年底关账结余结转资金全部收回财政统筹使用，充分发挥财政资金效益。三要切实推进绩效管理。逐步将绩效管理范围覆盖到所有预算单位和所有财政性资金、财政制度和财政综合管理等领域，突出对社会关注、政府关心的重点民生资金、扶贫专项资金等重大专项支出项目开展绩效评价，强化绩效评价结果运用，削减直至取消低效无效专项资金。四要切实发挥财政综合监管职能。综合运用财政专项督查、会计专项检查、非税稽查、财政内控管理等手段，加大财政监督检查工作力度。充分利用“互联网+监督”信息化管理服务平台，强化对扶贫、民生等资金的监督管理，确保财政资金安全高效规范运行。五要切实提高融资能力。金融是经济的血脉，要认真钻研、灵活科学运用，充分发挥金融对县域经济的支持作用。利用PPP模式，积极对接各类金融资本，拓宽融资渠道，推动财政金融融合发力，为城市建设、道路交通、城乡供水一体化等公共设施建设，提供有效助力。设立企业上市和股权挂牌补助资金，用于补助县内企业上市和股权挂牌期间所发生的费用，鼓励企业用股权方式融资。加大城市建设融资力度，提高城建水平。整合土地、国有股权、城市公用事业企业等有效资产，支持建立市场化的一般性平台公司，积极为城市建设筹措资金，推动城市化进程。探索引入资本市场手段助推企业发展，设立政府产业引导基金，发挥好产业引导基金的撬动作用，支持产业和平台建设。